سازمان محیط زیست؛ ماموریت بزرگ اما اختیارات کوچک

در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، جایگاه محیط زیست کم‌اهمیت نیست. اصل پنجاهم قانون اساسی صراحتاً حفاظت از محیط زیست را «وظیفه عمومی» می‌داند و فعالیت‌های اقتصادی و غیر اقتصادی را که با آلودگی یا تخریب غیرقابل جبران محیط زیست همراه باشند، ممنوع اعلام می‌کند. 

اما فاصله میان این اصل حقوقی و واقعیت محیط زیست ایران، امروز به یکی از مهم‌ترین پرسش‌های حکمرانی کشور تبدیل شده است. چگونه ممکن است کشوری یکی از صریح‌ترین اصول قانون اساسی را درباره محیط زیست داشته باشد، سازمان حفاظت محیط زیست آن مستقیماً زیر نظر رئیس‌جمهور فعالیت کند، قوانین متعدد محیط زیستی داشته باشد و در عین حال با بحران‌هایی مانند آلودگی هوا، فرونشست زمین، بحران آب، خشک‌شدن تالاب‌ها، گردوغبار، آلودگی خاک و آب، تخریب زیستگاه‌ها، افت تنوع زیستی و انتشار گسترده آلاینده‌های صنعتی مواجه باشد؟ پاسخ را شاید نباید فقط در «ضعف سازمان حفاظت محیط زیست» جست‌وجو کرد. مسئله عمیق‌تر است. محیط زیست در ساختار حکمرانی ایران هنوز قدرت متناسب با مأموریت خود را پیدا نکرده است.

مسئله از یک تناقض آغاز می‌شود.

سازمان حفاظت محیط زیست از نظر جایگاه اداری، سازمانی وابسته به یک وزارتخانه معمولی نیست و رئیس آن معاون رئیس‌جمهور است. در نگاه اول، چنین ساختاری باید قدرت قابل توجهی برای حفاظت از منابع طبیعی و محیط زیست ایجاد کند. اما قدرت اداری الزاماً به معنای قدرت حکمرانی نیست. یک نهاد زمانی می‌تواند تنظیم‌گر مؤثر باشد که علاوه بر جایگاه رسمی، اطلاعات، بودجه، نیروی انسانی متخصص، ابزار نظارت، ضمانت اجرای مؤثر، استقلال نسبی، دسترسی به داده، قدرت اعمال جریمه و توقف فعالیت آلاینده و توان هماهنگی بین دستگاهی داشته باشد.

در ایران بخش مهمی از این زنجیره یا پراکنده است یا در اختیار نهادهای دیگری قرار دارد.

برای مثال، آب، انرژی، صنعت، معدن، کشاورزی، حمل‌ونقل، شهرسازی و توسعه اقتصادی هرکدام متولیان قدرتمندی دارند؛ اما محیط زیست در بسیاری از تصمیمات بزرگ کشور باید با همین دستگاه‌ها مذاکره کند تا بتواند ملاحظات محیط زیستی را وارد تصمیم نهایی کند.

اینجاست که یک پرسش کلیدی مطرح می‌شود:

آیا سازمان حفاظت محیط زیست واقعاً تنظیم‌گر توسعه است یا بیشتر ناظر پیامد توسعه؟

تفاوت این دو بسیار مهم است. اگر سازمان فقط پس از ایجاد کارخانه، توسعه میدان نفتی، برداشت آب، احداث جاده یا گسترش شهر وارد شود، بخش بزرگی از تصمیم عملاً گرفته شده است. بنابراین بحران‌های امروز، حاصل یک تصمیم منفرد نیستند. بحران محیط زیستی ایران محصول یک دولت، یک مدیر یا یک سازمان نیست. این بحران طی دهه‌ها و در اثر انباشته‌شدن مجموعه‌ای از سیاست‌ها شکل گرفته است: توسعه کم‌توجه به ظرفیت اکولوژیک؛ قیمت‌گذاری نامناسب منابع؛ مصرف بالای انرژی و آب؛ گسترش کشاورزی در مناطق کم‌آب؛ برداشت بیش از ظرفیت سفره‌های زیرزمینی؛ توسعه صنعتی در مناطق حساس؛ ضعف نظام ارزیابی اثرات محیط زیستی و  اجرای ناقص قوانین و در مواردی اولویت یافتن منافع کوتاه‌مدت اقتصادی بر هزینه‌های بلندمدت محیط زیستی نمونه‌هایی از این سیاست‌ها ‌‌ هستند. مطالعات جدید نیز این مسئله را بیش از آنکه صرفاً مشکل فنی بدانند، مشکل حکمرانی ارزیابی می‌کنند. پژوهش‌های اخیر درباره ایران از پراکندگی نهادی، محدودیت اختیار سازمان حفاظت محیط زیست، ضعف هماهنگی، ضمانت اجرای ضعیف و نبود شاخص‌های عملکردی مؤثر به عنوان موانع اصلی اجرای قوانین محیط زیستی یاد می‌کنند. بنابراین اگر بخواهیم بحران آب، آلودگی هوا، تالاب‌ها، گردوغبار و آلودگی صنعتی را جداگانه درمان کنیم، احتمالاً دوباره با همان چرخه شکست مواجه خواهیم شد.

بحران اصلی، ریشه در چالش‌های ساختاری در نظام حکمرانی دارد.

ایران چقدر از جهان عقب است؟ برای پاسخ به این سؤال باید از شعار فاصله گرفت و به شاخص‌ها نگاه کرد. در شاخص عملکرد محیط زیستی دانشگاه‌های Yale و Columbia در سال ۲۰۲۴، ایران با امتیاز ۴۱.۸ از ۱۰۰ در رتبه ۱۱۳ جهان قرار گرفته است. اما اهمیت موضوع زمانی بیشتر می‌شود که اجزای این شاخص را ببینیم. ایران در بخش تنوع زیستی و زیستگاه‌ها رتبه ۱۱۳، در منابع آب رتبه ۱۰۹، در کشاورزی رتبه ۱۵۹ و در تغییرات اقلیمی رتبه ۱۳۲ را به خود اختصاص داده است. در شاخص مواجهه با ریزگردهای با قطر کمتر از 2.5 میکرون (PM2.5) که تاثیر مهمی در بیماریزایی دارند نیز رتبه ایران ۱۴۰ گزارش شده است. این اعداد به معنای آن نیستند که همه کشورهای رتبه بالاتر الزاماً الگوی کامل محیط زیستی هستند؛ اما یک پیام روشن دارند: فاصله ایران فقط در یک حوزه نیست؛ مسئله چندبعدی و ساختاری است. در نسخه ۲۰۲۶ EPI نیز ایران رتبه ۱۰۷ جهان با امتیاز ۳۸.۴۲ را به خود اختصاص داده است؛ یعنی بهبود رتبه به معنای حل مسئله نیست و همچنان فاصله قابل توجهی با کشورهای پیشرو وجود دارد. در واقع، مسئله ایران صرفاً «نداشتن قانون» نیست. مسئله، تبدیل قانون به نتیجه قابل اندازه‌گیری است. 

جهان چه چیزی را متفاوت انجام داده است؟

کشورهای موفق‌تر الزاماً محیط زیست را به یک سازمان دولتی محدود نکرده‌اند. در الگوهای جدید حکمرانی محیط زیست، زنجیره‌ای از مجوزدهی، پایش، بازرسی، انتشار داده، مشارکت عمومی، جریمه، مسئولیت مدنی و کیفری و الزام به جبران خسارت در کنار یکدیگر قرار می‌گیرند. سازمان بین دولتی برای همکاری‌های اقتصادی و توسعه (OECD) تأکید می‌کند که تضمین رعایت قوانین محیط زیستی سه جزء به‌هم‌پیوسته دارد: کمک به رعایت مقررات، پایش و بازرسی و در نهایت اجرای ضمانت‌های قانونی علیه متخلفان. همچنین این زنجیره باید میان تنظیم‌گر، بازرسان، پلیس، دادستانی و دادگاه‌ها هماهنگ باشد. یعنی در حکمرانی مدرن محیط زیست، یک کارخانه صرفاً با دریافت مجوز «ساخته» نمی‌شود. بلکه مجوز، آغاز نظارت است؛ نه پایان آن.

عسلویه، ماهشهر و چابهار؛ آزمون واقعی حکمرانی محیط زیست در ایران

اهمیت مناطق ویژه صنعتی کشور دقیقاً در همین‌جا مشخص می‌شود. عسلویه، ماهشهر و چابهار صرفاً چند نقطه صنعتی روی نقشه نیستند. این مناطق نمونه‌ای از برخورد سه منطق متفاوت‌اند: اقتصاد، اشتغال و تولید از یک سو  و ظرفیت اکولوژیک و سلامت جامعه از سوی دیگر.

در چنین مناطقی، ساختار محیط زیست باید از یک اداره معمولی قوی‌تر باشد. اما چرا؟

زیرا در یک منطقه صنعتی بزرگ، ده‌ها یا صدها واحد تولیدی می‌توانند به صورت همزمان بر هوا، آب، خاک، دریا و سلامت جامعه اثر بگذارند. بنابراین نظارت بر تک‌تک واحدها به تنهایی کافی نیست. ممکن است هر کارخانه به صورت منفرد استانداردهای خود را رعایت کند، اما مجموع بار آلودگی منطقه همچنان از ظرفیت اکولوژیک منطقه عبور کند. این همان جایی است که مفهوم Carrying Capacity یا ظرفیت برد محیط زیستی اهمیت پیدا می‌کند. در مناطق صنعتی کشور، ارزیابی باید از «آیا این کارخانه استاندارد را رعایت می‌کند؟» به سؤال بزرگ‌تری برسد: «آیا این منطقه در مجموع ظرفیت پذیرش این حجم از صنعت را دارد؟» این تغییر نگاه، بسیار مهم است.

آیا ساختار فعلی محیط زیست در مناطق صنعتی کافی است؟

به نظر می‌رسد پاسخ را باید با صراحت گفت: برای پیچیدگی امروز مناطق صنعتی بزرگ، ساختار سنتی نظارت محیط زیستی کافی نیست. این به معنای نادیده گرفتن زحمات مدیران و کارشناسان محیط زیست در این مناطق نیست؛ اتفاقاً بسیاری از کارشناسان محیط زیست در شرایط دشوار فعالیت می‌کنند. اما مراکز تحقیقات محیط زیستی فاقد ساز و کارهای لازم اند و در حوزه کارشناسی و تخصصی نیز فاصله تا حد قابل قبول و مطلوب بسیار است. به عبارت دیگر مسئله، ساختار است. وقتی یک منطقه دارای صنایع نفت، گاز، پتروشیمی، پالایشگاه، نیروگاه، بنادر، مشعل‌ها، خطوط انتقال، پساب صنعتی و ترافیک سنگین است، نمی‌توان با مدل سنتی «بازدید دوره‌ای و نمونه‌برداری» انتظار حکمرانی محیط زیستی قرن بیست‌ویکمی داشت. منطقه صنعتی باید رگولاتور محیط زیستی منطقه‌ای قدرتمند داشته باشد؛ نهادی که به داده‌های برخط انتشار آلاینده‌ها دسترسی داشته باشد، اختیار بازرسی مستمر داشته باشد، بتواند فعالیت‌های پرخطر را متوقف کند، گزارش‌های عمومی منتشر کند و عملکرد کل منطقه را بر اساس شاخص‌های مشخص ارزیابی کند.

مشکل دیگر: تعارض مأموریت‌ها

یکی از دشوارترین مسائل حکمرانی محیط زیست در ایران، قرار گرفتن اهداف توسعه‌ای و اهداف حفاظتی در ساختارهای مختلف است. وزارتخانه‌ها و سازمان‌های اقتصادی مأموریت دارند تولید را افزایش دهند، سرمایه‌گذاری کنند، اشتغال ایجاد کنند، انرژی تولید کنند یا صادرات را توسعه دهند. سازمان محیط زیست مأموریت دارد پیامدهای همین فعالیت‌ها را کنترل کند. این دو مأموریت لزوماً متضاد نیستند؛ اما اگر ساختار تصمیم‌گیری درست طراحی نشود، قدرت اقتصادی می‌تواند بر قدرت تنظیم‌گری غلبه کند. مطالعه‌ای جدید درباره حکمرانی محیط زیست در بخش نفت و گاز ایران نیز به پراکندگی نهادی، ضعف احتمال کشف تخلف، پایین بودن اثر بازدارندگی مجازات‌ها و ناهماهنگی مشوق‌های نهادهای نظارتی اشاره کرده است. این مسئله بسیار مهم است. اگر هزینه تخلف از محیط زیست کمتر از هزینه اصلاح فرایند تولید باشد، بخشی از بنگاه‌ها ــ حتی بدون سوءنیت ــ به سمت حداقل‌گرایی محیط زیستی حرکت خواهند کرد. بنابراین اخلاق سازمانی به تنهایی کافی نیست؛ اقتصاد تخلف نیز باید اصلاح شود.

راه اصلاح چیست؟

راه‌حل را نباید در «افزایش تعداد نیروهای سازمان محیط زیست» خلاصه کرد. اصلاح واقعی باید در چند سطح اتفاق بیفتد.

نخست، باید جایگاه تنظیم‌گری محیط زیست تقویت شود. تصمیمات بزرگ اقتصادی، صنعتی، معدنی، آبی و انرژی باید دارای ارزیابی محیط زیستی واقعی و قابل سنجش بدون دخالت نهادهای قدرتمند باشند.

دوم، باید نظام پایش مستقل و برخط توسعه یابد. داده‌های انتشار آلاینده‌ها، کیفیت هوا، آب و پساب صنایع بزرگ نباید صرفاً در اختیار دستگاه دولتی یا واحد صنعتی باشد. بخش مهمی از این داده‌ها باید عمومی و قابل دسترسی باشد.

سوم، باید جرم اقتصادی تخریب محیط زیست تعریف دقیق‌تری پیدا کند. جریمه‌ای که برای یک شرکت بزرگ صرفاً یک هزینه کوچک محسوب شود، ابزار بازدارندگی نیست.

چهارم، منابع مالی حفاظت محیط زیست باید اصلاح شود. سازمانی که مأموریت ملی دارد نباید برای اجرای مأموریت‌های اساسی خود صرفاً منتظر تخصیص بودجه سالانه باشد. نباید برای توسعه پایش های بیشتر به کمک صنایع مستقر در همان مناطق تحت پایش متکی باشد.

پنجم، مناطق صنعتی باید دارای مدیریت محیط زیستی منطقه‌ای شوند؛ نه اینکه صرفاً مجموعه‌ای از واحدهای صنعتی با نظارت پراکنده باشند.

ششم، باید ارزیابی عملکرد مدیران دولتی و صنعتی به شاخص‌های محیط زیستی متصل شود. مدیری که تولید را افزایش می‌دهد اما آب، خاک یا هوای منطقه را تخریب می‌کند، نمی‌تواند صرفاً با شاخص اقتصادی ارزیابی شود.

هفتم، باید دادگاه و دادستانی تخصصی محیط زیست یا دست‌کم ظرفیت تخصصی بسیار قوی‌تر در این حوزه ایجاد شود. OECD نیز بر اهمیت همکاری مؤثر تنظیم‌گر، بازرسان، پلیس، دادستان‌ها و دستگاه قضایی در اجرای قوانین محیط زیستی تأکید می‌کند.

هشتم و در نهایت، سازمان حفاظت محیط زیست باید از یک «دستگاه اداری» به یک نهاد تنظیم‌گر قدرتمند، داده‌محور و پاسخگو تبدیل شود.

مسئله فقط سازمان حفاظت محیط زیست نیست

شاید مهم‌ترین نتیجه این گزارش همین باشد. اگر فردا سازمان حفاظت محیط زیست چند برابر بودجه بگیرد اما نظام تصمیم‌گیری کشور همچنان محیط زیست را متغیری فرعی در پروژه‌های توسعه‌ای بداند، بحران ادامه پیدا خواهد کرد. اگر سازمان قوی شود ولی دستگاه‌های اقتصادی، کشاورزی، انرژی، صنعت، معدن، شهرسازی و مدیریت آب هرکدام در مسیر جداگانه حرکت کنند، باز هم مشکل پابرجا خواهد ماند. محیط زیست نمی‌تواند با یک سازمان نجات پیدا کند. محیط زیست باید در قلب نظام تصمیم‌گیری کشور قرار بگیرد. اصل پنجاهم قانون اساسی، در واقع یک اصل مدیریتی بسیار مدرن دارد: توسعه‌ای که به تخریب غیرقابل جبران محیط زیست منجر شود، مشروعیت خود را از دست می‌دهد. مسئله امروز ایران این نیست که این اصل را نداریم. مسئله این است که هنوز نتوانسته‌ایم این اصل را به یک نظام اجرایی، اقتصادی و نظارتی قدرتمند تبدیل کنیم.

آیا ایران به «وزارت محیط زیست» نیاز دارد؟

شاید این پرسش در نگاه اول راه‌حل به نظر برسد، اما پاسخ لزوماً مثبت نیست. تغییر نام سازمان به وزارتخانه، بدون اصلاح اختیارات، بودجه، نظام نظارت، استقلال تنظیم‌گری، داده و ضمانت اجرا، ممکن است فقط یک تغییر سازمانی باشد. ایران بیش از آنکه به یک تابلو با عنوان جدید نیاز داشته باشد، به بازطراحی حکمرانی محیط زیست نیاز دارد. سازمان حفاظت محیط زیست باید بتواند در برابر یک پروژه بزرگ صنعتی سؤال کند: «ظرفیت محیط زیستی این منطقه چقدر است؟» نه اینکه فقط بپرسد: «آیا این پروژه یک گزارش ارزیابی محیط زیستی دارد؟» باید بتواند از یک صنعت آلاینده مطالبه کند: «داده واقعی انتشار شما کجاست؟» نه اینکه فقط منتظر گزارش خوداظهاری بماند. باید بتواند بگوید: «این میزان آلودگی برای این منطقه قابل قبول نیست.» و این سخن باید پشتوانه حقوقی، مالی و اجرایی داشته باشد. جهان امروز از حفاظت محیط زیست عبور کرده و وارد عصر حکمرانی محیط زیست شده است. برنامه محیط زیستی سازمان ملل متحد (UNEP) نیز تأکید می‌کند که بدون حاکمیت قانون محیط زیستی و اجرای واقعی حقوق و تکالیف قانونی، حکمرانی محیط زیست می‌تواند سلیقه‌ای، غیرقابل پیش‌بینی و ناکارآمد شود.

ایران نیز ناگزیر باید همین مسیر را طی کند.

زیرا بحران محیط زیست دیگر یک مسئله صرفاً زیست‌شناختی نیست؛ مسئله اقتصاد، سلامت، امنیت غذایی، امنیت آبی، سرمایه‌گذاری، اشتغال و حتی امنیت ملی است. اگر قرار باشد ایران در قرن بیست‌ویکم توسعه پیدا کند، پرسش اصلی دیگر این نیست که «چقدر تولید کنیم؟» و پرسش مهم‌تر این است که: «با چه هزینه‌ای برای طبیعت و نسل آینده؟» و پاسخ به این پرسش، نقطه آغاز اصلاح حکمرانی محیط زیست ایران است.

اگر عسلویه در اروپا بود، چه اتفاقی می‌افتاد؟

این یک سناریوی فرضی برای فهم فاصله ایران با حکمرانی مدرن محیط زیست است. فرض کنیم عسلویه نه در ایران، بلکه در یکی از کشورهای عضو اتحادیه اروپا قرار داشت. همان منابع گازی، همان پالایشگاه‌ها، همان مجتمع‌های پتروشیمی، همان اسکله‌ها و همان حجم تولید و صادرات را در اختیار داشتیم. آیا اروپا اجازه می‌داد این منطقه صرفاً بر اساس عملکرد تک‌تک کارخانه‌ها مدیریت شود؟ احتمالاً نه. قطعاٌ نخستین تفاوت، نگاه به منطقه بود. در چارچوب مقررات اروپایی مربوط به انتشارهای صنعتی، مجوز فعالیت واحدهای صنعتی با مجموعه‌ای از الزامات محیط زیستی، استفاده از بهترین فناوری‌های در دسترس و کنترل انتشار همراه است. بنابراین در سناریوی اروپایی، مسئله فقط این نبود که پتروشیمی «الف» استاندارد است یا پتروشیمی «ب». پرسش مهم‌تر این بود که: مجموع فعالیت‌های صنعتی این منطقه چه اثری بر هوا، آب، خاک، دریا و سلامت انسان دارد؟ این همان نقطه‌ای است که مفهوم آثار تجمعی اهمیت پیدا می‌کند. در این حالت عسلویه فرضی؛ یک «منطقه تحت تنظیم‌گری» بود. در چنین شرایطی، پیش از صدور مجوز برای یک واحد صنعتی جدید، احتمالاً اطلاعات موجود درباره وضعیت منطقه، ظرفیت محیطی، انتشارهای موجود و اثرات تجمعی بررسی می‌شد. اگر ظرفیت تحمل منطقه پر شده باشد، پاسخ الزاماً «صدور مجوز» نیست. ممکن است پاسخ این باشد: توسعه جدید فقط در صورت کاهش آلایندگی موجود امکان‌پذیر است. این یک تغییر بنیادین در فلسفه توسعه است. در این مدل، صنعت جدید فقط مصرف‌کننده ظرفیت محیط زیست نیست؛ بلکه ممکن است مجبور شود بخشی از ظرفیت از دست‌ رفته را بازسازی کند. برای مثال، اگر منطقه از نظر انتشار یک آلاینده به سقف تعیین‌شده رسیده باشد، احداث واحد جدید می‌تواند منوط به کاهش انتشار واحدهای قدیمی یا استفاده از فناوری پاک‌تر شود. این یعنی: توسعه اقتصادی باید درون ظرفیت اکولوژیک اتفاق بیفتد، نه بیرون از آن.

از «حداقل استاندارد» به «بهترین فناوری موجود»

یکی از تفاوت‌های مهم اروپا، استفاده از مفهوم «بهترین فناوری موجود» است. در این رویکرد، پرسش صرفاً این نیست که: «آیا کارخانه از حد قانونی تخطی کرده است؟» بلکه پرسش مهم‌تری مطرح می‌شود: «آیا کارخانه از فناوری مناسب و قابل دسترس برای کاهش آلودگی استفاده می‌کند؟» این تفاوت از نظر مدیریتی بسیار مهم است. زیرا ممکن است یک واحد صنعتی با فناوری قدیمی همچنان در محدوده‌ای از استانداردهای قانونی قرار داشته باشد اما فناوری جدید بتواند انتشار آلاینده را به شکل قابل توجهی کاهش دهد. در حکمرانی پیشرفته، استاندارد نباید بهانه‌ای برای ماندگار شدن فناوری‌های ناکارآمد باشد.

اگر این منطق در عسلویه اجرا شود چه می‌شود؟

صنایع بزرگ مجبور خواهند شد به صورت مستمر فناوری‌های خود را ارتقا دهند. واحد قدیمی نمی‌تواند صرفاً بگوید: «من مجوز دارم.» بلکه باید بتواند ثابت کند: «من با توجه به فناوری‌های موجود، تا حد معقولی انتشار خود را کاهش داده‌ام.» این همان جایی است که محیط زیست از یک «واحد اداری» به یک رگولاتور فناوری تبدیل می‌شود.

مسئله مهم‌تر: مردم چه می‌دانند؟

فرض کنیم در عسلویه فرضی، یک شهروند بخواهد بداند وضعیت محیط زیست منطقه چگونه است. در نظام‌های شفاف‌تر، مسیر حرکت به سمت انتشار عمومی داده‌های محیط زیستی است. اتحادیه اروپا با ایجاد یک پرتال انتشار داده های محیط زیست تلاش کرده دسترسی عمومی به اطلاعات مربوط به انتشارهای صنعتی را افزایش دهد. حالا همین سؤال را درباره عسلویه مطرح کنیم. آیا یک شهروند عادی می‌تواند به‌سادگی بفهمد کدام واحد صنعتی بیشترین انتشار را دارد؟ میزان انتشار هر آلاینده چقدر است؟ چند بار از حدود مجاز آلاینده بودن عبور شده؟ چه میزان پساب تولید شده؟ چه مقدار جریمه پرداخت شده؟ چه اقدام اصلاحی انجام شده؟ و روند آلودگی منطقه در پنج سال گذشته چگونه بوده است؟ اگر پاسخ دشوار باشد، یک حلقه مهم حکمرانی وجود ندارد و آن «شفافیت» است.

دوربین محیط زیست باید روشن باشد

محیط زیست قرن بیست‌ویکم نمی‌تواند صرفاً با بازدیدهای دوره‌ای اداره شود. در یک منطقه صنعتی بزرگ، باید بتوان با ترکیبی از حسگرها، پایش برخط، داده‌های ماهواره‌ای، سامانه‌های انتشار و بازرسی میدانی، تصویری تقریباً لحظه‌ای از وضعیت محیط زیست منطقه داشت. این موضوع برای ایران نیز کاملاً دست‌یافتنی است. مسئله الزاماً فناوری نیست. مسئله اراده، طراحی نهادی و اتصال داده به تصمیم است. اگر داده تولید شود اما کسی بر اساس آن تصمیم نگیرد، صرفاً یک داشبورد زیبا ساخته‌ایم. جریمه‌ای که درد نداشته باشد، بازدارنده نیست. یکی از مهم‌ترین اصلاحات مورد نیاز، اقتصاد تخلف محیط زیستی است. فرض کنیم یک واحد صنعتی به دلیل تخلف محیط زیستی جریمه شود. اگر جریمه برای یک شرکت بزرگ تنها کسری کوچک از هزینه تولید یا سود آن باشد، مدیر مالی شرکت ممکن است آن را به‌عنوان یک «هزینه عملیاتی» ببیند. در این حالت، جریمه عملاً بازدارنده نیست. در حکمرانی مؤثر، باید میان شدت تخلف، میزان خسارت، تکرار تخلف و توان اقتصادی آلاینده رابطه منطقی وجود داشته باشد. حتی مهم‌تر از جریمه، الزام به اصلاح منبع آلودگی و جبران خسارت محیط زیستی است. به بیان ساده شرکت نباید بتواند با پرداخت پول، حق آلودگی بخرد.

عسلویه و مفهوم عدالت محیط زیستی

اما یک پرسش دیگر هم وجود دارد که در گزارش‌های اقتصادی کمتر مطرح می‌شود: چه کسی هزینه توسعه را می‌پردازد؟ کشور از صادرات نفت، گاز و محصولات پتروشیمی درآمد کسب می‌کند. صنعت اشتغال ایجاد می‌کند. منطقه صنعتی ارزش اقتصادی تولید می‌کند. اما اگر در کنار آن، جامعه محلی با آلودگی هوا، فشار بر منابع آب، تغییر کاربری زمین، فشار بر اکوسیستم دریایی یا کاهش کیفیت زندگی مواجه شود، باید پرسید: آیا سهم جامعه محلی از منافع و هزینه‌های این توسعه عادلانه است؟ این پرسش همان چیزی است که ادبیات جدید محیط زیست با عنوان عدالت محیط زیستی (Environmental Justice) دنبال می‌کند. در این نگاه، محیط زیست فقط حفاظت از پرندگان، تالاب‌ها و جنگل‌ها نیست. انسان نیز بخشی از محیط زیست است.

ماهشهر؛ یک نمونه دیگر از همان مسئله

همین منطق را می‌توان درباره ماهشهر نیز به کار برد. در یک منطقه صنعتی متراکم، نمی‌توان مسئولیت محیط زیستی را به تک‌تک شرکت‌ها تفویض کرد و انتظار داشت مسئله منطقه‌ای حل شود. فرض کنیم هر شرکت وظایف قانونی خود را انجام دهد. باز هم باید پرسید: آیا مجموع انتشار منطقه قابل قبول است؟ این همان تفاوت میان رعایت صرف قانون و ظرفیت منطقه برای پذیرش پیامدهای صنعت یعنی آلودگی است. بنابراین دو سوال مطرح است. سوال اول: آیا «شرکت من قانون را رعایت می‌کند؟» و سوال دوم: این منطقه هنوز ظرفیت ادامه این فعالیت را دارد؟» ایران بیشتر به سوال دومی نیاز دارد.

چابهار؛ فرصتی برای جلوگیری از تکرار گذشته

چابهار از این منظر حتی اهمیت بیشتری دارد. زیرا اگر توسعه صنعتی و بندری در این منطقه قرار است گسترش پیدا کند، می‌توان قبل از آنکه حجم بالایی از سرمایه‌گذاری و زیرساخت ایجاد شود، ظرفیت اکولوژیک منطقه را به‌عنوان یکی از محدودیت‌های اصلی توسعه وارد برنامه‌ریزی کرد. این دقیقاً همان جایی است که یک سیاست محیط زیستی آینده‌نگر با سیاست محیط زیستی واکنشی تفاوت پیدا می‌کند. مدل واکنشی می‌گوید: «ساختیم؛ حالا ببینیم چه آلودگی ایجاد شده و چگونه کنترلش کنیم.» مدل پیشگیرانه می‌گوید: «قبل از ساختن، مشخص کنیم این اکوسیستم چه میزان توسعه را می‌تواند تحمل کند.» این تغییر شاید مهم‌ترین درس برای آینده چابهار باشد. حالا با رویکرد دیگری دوباره این سوال را مطرح می کنیم:

پس ایران دقیقاً چقدر از جهان عقب است؟

پاسخ این سؤال را نمی‌توان با یک عدد واحد بیان کرد. ایران از نظر دانش محیط زیست، دانشگاه، نیروی متخصص و قوانین الزاماً با فاصله‌ای نجومی از جهان قرار ندارد. مشکل اصلی در تبدیل دانش و قانون به نظام حکمرانی مؤثر است. به عبارت دیگر فاصله ایران با جهان بیشتر در «نهاد» است تا در «دانش». ما متخصص محیط زیست داریم، مهندس داریم، دانشگاه داریم، قانون داریم، استاندارد داریم، دستگاه اجرایی داریم، اما حلقه اتصال آنها به یک نظام قدرتمند، مستقل، شفاف و پاسخگو هنوز ضعیف است و این شاید خطرناک‌تر از نداشتن قانون باشد. زیرا قانون ناکارآمد ممکن است این توهم را ایجاد کند که مسئله حل شده است.

پیشنهاد نهایی: «قرارداد جدید محیط زیستی»

ایران برای عبور از این وضعیت به یک «قرارداد جدید حکمرانی محیط زیست» یا New Environmental Governance Compact نیاز دارد. در این قرارداد جدید، پنج اصل باید پذیرفته شود: اول؛ محیط زیست محدودیت توسعه نیست؛ مرز توسعه است. دوم؛ ظرفیت اکولوژیک باید قبل از پروژه تعیین شود، نه بعد از آن. سوم؛ آلودگی باید هزینه واقعی اقتصادی داشته باشد. چهارم؛ داده محیط زیستی باید تا حد ممکن عمومی و قابل راستی‌آزمایی باشد. پنجم؛ مسئولیت محیط زیستی از مدیر HSE عبور کند و به مدیرعامل و هیأت‌مدیره برسد. و برای مناطق بزرگی مانند عسلویه و ماهشهر، یک اصل ششم نیز ضروری است: هیچ پروژه جدیدی نباید بدون ارزیابی ظرفیت تجمعی محیط زیستی منطقه مجوز بگیرد. شاید امروز مهم‌ترین سؤال درباره سازمان حفاظت محیط زیست این نباشد که: «چرا این سازمان کاری نمی‌کند؟» سؤال دقیق‌تر این است: «آیا ساختار حکمرانی کشور به این سازمان اجازه می‌دهد به اندازه مأموریتش قدرتمند باشد؟» اگر پاسخ منفی باشد، تغییر چند مدیر، افزایش چند نیروی کارشناسی یا تصویب چند قانون جدید، مشکل را حل نخواهد کرد. ایران در قرن بیست‌ویکم بیش از هر چیز به بازتعریف رابطه میان توسعه، اقتصاد و طبیعت نیاز دارد. عسلویه می‌تواند نماد این تغییر باشد. ماهشهر می‌تواند آزمون دوم باشد. و چابهار می‌تواند فرصت اصلاح قبل از تکرار گذشته باشد. در نهایت، حفاظت از محیط زیست زمانی موفق خواهد شد که دیگر محیط زیست را آخرین اتاق تصمیم‌گیری نبینیم. محیط زیست باید یکی از نخستین شروط تصمیم‌گیری باشد. زیرا وقتی تالاب خشک شد، سفره زیرزمینی فرو نشست، خاک آلوده شد یا اکوسیستم دریایی آسیب دید، دیگر با یک مصوبه اداری نمی‌توان طبیعت را به وضعیت قبل بازگرداند. هزینه واقعی توسعه، همان چیزی است که امروز پرداخت نمی‌کنیم اما فردا نسل بعد باید بپردازد. و شاید مهم‌ترین اصلاح حکمرانی محیط زیست ایران همین باشد: طبیعت را از «موضوعی برای حفاظت» به «سرمایه‌ای که باید در تصمیمات اقتصادی ارزش‌گذاری شود» تبدیل کنیم.

نویسنده گزارش ؛ دکتر علی قنواتی اصل 

از مدیران صنعت پتروشیمی، دکترای محیط زیست، دانش آموخته مدیریت کسب و کار و پژوهشگر حوزه صنعت نفت

منابع:

Bouzarjomehri, H., Ehrampoush, M. H., Ebrahimi, A. A., Soltanianzadeh, Z., Khosravi, M., Herandi, Y., Mousavi, S. M., & Ranjbar, M. (2026). Barriers to the implementation of Iran’s Clean Air Act: A policy-oriented scoping review. SAGE Open Medicine.

Jahangiri, M. H., & Bahramian, Y. (2026). Environmental governance and resource policy in Iran’s oil and gas sector: A game-theoretic approach. Resources Policy, 112, 105814. https://doi.org/10.1016/j.resourpol.2025.105814

Karimi, et al. (2026). Institutional dynamics in transformative wetland governance: A social network approach from Iran. Earth System Governance, 28, 100335.

OECD. (2009). Ensuring environmental compliance: Trends and good practices. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/9789264059597-en

OECD. (2026). Ensuring environmental compliance. OECD.

Yale Center for Environmental Law & Policy. (2024). 2024 Environmental Performance Index. Yale University.

Yale Center for Environmental Law & Policy. (2024). 2024 Environmental Performance Index: Iran. Yale University.

United Nations Environment Programme. (2026). Environmental rule of law. UNEP.